领导与执政的分离，是依法执政的重大价值之一。

[12][苏]杰尼索夫：《国家与法律理论》，方德厚译，中华书局1951年版，第464页。再次，行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用，而不是一个罚则的重复使用。

当然，这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰，假如我们想要严格地按字面来理解它的话。连带责任中责任主体是两个或者两个以上，而它们共同对一个违法行为负责。该条规定对一个当事人、一个违法行为给予了三种类型的处罚形式，即驱逐出境、罚款和没收。在行政法学理论中构设复合违法的概念和理论是非常有必要的。[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题，因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。

行政法本身就是一个类的概念，即我们通常所说的法律群，在这一类的概念之下，有诸多具体的法律形式，这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。由于诸种行政处罚形式几乎都可以并用，这必然使行政处罚的操作遇到诸多障碍。笔者认为，从公平角度讲，应当从撤诉后重新计算。

目前的规定实际上是对被告改变被诉具体行政行为原告同意而申请撤诉的相关情形作了相应的规定。但是，由于目前的《撤诉规定》实际上是承载了现行行政诉讼制度明显不能承受的调解之重，所以必须尽可能完善这一制度。不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。这一规定明示了法院在对待撤诉问题上的一个重要转折，即从原来的当事人主动提出撤诉申请，法院被动予以审查，到现在的法院主动建议被告改变其被诉具体行政行为而实现原告撤诉的目的。

有学者认为，应当将原告被骗撤诉，法院审查不严作为准予撤诉裁定确有错误的情形之一。该学者认为，违法有严重违法、一般违法与轻微违法之程度的不同。

因此，应尽快建立完善的行民交叉案件解决机制，[23]在原告撤诉时将有关民事纠纷一并予以彻底解决，以免造成诉累。参见黄学贤：《行政诉讼调解若干热点问题探讨》，《法学》2007年第11期。根据有关规定，撤诉的情形有多种。（四）原告撤诉后的救济权如何保障《行政诉讼法》、《若干解释》以及《撤诉规定》基于撤诉是原告自愿的考虑，均未对原告撤诉后的救济权利予以应有的规定。

不能即时或者一次性履行的，可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理，以防止约定的义务不能及时履行或者不履行，使当事人的权益再次受到侵害。显然，在这一变化中司法政策发挥了明显的作用。要在查清事实，分清是非，不损害国家利益，公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或者改变行政行为，补偿行政相对人的损失，可以裁定准许原告撤诉。在撤诉救济问题上，关于撤诉裁定错误的救济制度也有进一步完善之必要。

二、行政诉讼撤诉制度的发展与司法政策历史变迁之间的关系考量我国行政诉讼中的撤诉制度有一个发展过程。无论从《撤诉规定》出台的背景、还是从其具体内容以及最高院的通知精神，我们都不难看出《撤诉规定》的主要目的就是要在现行法律框架下通过撤诉这个中间环节来解决行政诉讼中的调解问题。

况且在民事诉讼中，当事人撤诉后只要在法定起诉期限内是允许其重新提起诉讼的。[10]参见甘文：《行政诉讼司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年出版，第109页。

笔者认为无论就体现申请者的真实意思，还是有利于法院的审查，均应当明确规定书面申请的原则。其次，原告撤诉的行为可能会导致公共利益的损害，这一点行政诉讼比民事诉讼更加突出。该文件强调指出，各级法院必须坚持能动司法，见事早、行动快、积极应付，妥善施策。他还特别强调对于因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保的社会热点问题引发的群体性行政争议，更加要注意最大限度地采取协调方式处理。如果再仔细研究便不难发现，每个原因的具体诱发因素是多方面的：如原告申请撤诉有可能确实是其认识到自身行为的违法性，应当受到行政机关的制裁而申请撤诉，有可能是屈从于被告的压力而申请撤诉等。以《行政诉讼法》为基础，以《撤诉规定》为主要内容的行政诉讼撤诉制度，在以下问题上值得进一步地探讨：（一）法院对撤诉申请审查什么根据现行有关撤诉问题的规定，不管法院是处于被动状态还是主动出击，法院必须对撤诉申请予以审查，这是必经程序。

但该学者同时又认为，缘于被告改变被诉行政行为造成原告撤诉的情形较为常见，行政行为的改变影响了行政管理秩序，一定程度上损害了行政主体的行政管理权威，有碍行政行为公定力之法理。这从实务部门的态度中可以看出。

[7]对行政诉讼案件撤诉人们从忧虑到欢呼，从视为不正常到刻意追求，从追求到获得司法政策支持，不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。摘要: 行政诉讼中的撤诉历来是理论与实践关注的热点问题之一。

三、以《撤诉规定》为基础的现行撤诉制度剖析如果说行政诉讼中的撤诉制度这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待，[8]那么，在我国行政诉讼制度已经实施20年的今天，这一制度安排的背景是否有了实质性的变化，从而也应当对这一制度本身的内容有所改革呢？应当说，在现行《行政诉讼法》的制度范围内，《撤诉规定》已经较为明显地体现了这一改革趋势。主要针对农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等领域的群体性行政争议，要求地方法院尽可能通过协调方式加以解决，或者注意最大限度地采取协调方式处理。

[17]笔者认为，《若干解释》第36条第1款的规定其本意无可厚非，但是实践效果却不如人意。其间，无论就《行政诉讼法》及其司法解释的本意，还是理论界的呼声，均对这种高比率持否定态度的。虽然《若干解释》第36条第2款对撤诉裁定确有错误给予一定的救济，《撤诉规定》第6条对撤诉裁定书的内容也作了较以前更加有利于原告的规定。于是行政诉讼中一直处于悄悄地干的调解受到公开的厚爱。

[13]根据《行政诉讼法》第54条规定，适用法律、法规错误是撤销行政行为的五种情形之一。[25]各项具体制度的建立固然很重要，但法院无疑处于枢纽之地位。

在引起撤诉的多种情形中，被告改变其所作的具体行政行为原告同意而撤诉的情形是最为常见的。《撤诉规定》则突破了传统的理论，不仅要对撤诉申请进行程序审查，还要对改变后的行政行为是否合法、适当进行审查，甚至还要延续到对改变后的具体行政行为是否履行的监督。

二是为行政诉讼法的修改奠定该问题上立法规范进一步完善的基础。相反，《若干解释》第36条为了防止原告滥用诉权，对原告撤诉后以同一事实和理由再行起诉予以严格限制。

这与现行行政诉讼对行政行为的审查标准也不符合。2006年9月4日，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。最高人民法院在《关于认真贯彻执行＜关于行政诉讼撤诉若干问题的规定＞的通知》中指出，由于行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是建立在当事人自愿的基础上，合议庭可以发挥宣传、建议、协调和法律释明的作用，但要严格遵循当事人自愿原则，坚决防止和杜绝动员甚至强迫当事人撤诉的现象。行政诉讼撤诉制度在以下几方面的完善显得尤为重要：对撤诉申请审查什么、如何审查、遵循什么程序、撤诉后的救济权如何保障以及如何发挥检察机关在撤诉中的监督作用、裁定准予撤诉时如何一并处理民事纠纷、赋予撤诉裁定书执行依据的法律效力、正确处理撤诉适用阶段与原有判决既判力之间的关系、理清撤诉与调解之间的关系等。

所以，从这个意义上讲，法院对撤诉申请的审查只能是改变后的具体行政行为。准予撤诉裁定确有错误的情形到底有哪些？法律并没有做出规定，学界也有不同的意见。

现有《撤诉规定》中虽然规定准予撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容以及履行情况。[19]同时为了防止原告滥用诉权，切实实现行政诉讼的目的，必须对原告撤诉后再行起诉的次数予以限制。

可见，《撤诉规定》不仅要对原告撤诉进行全面审查，还要对被诉具体行政行为的改变予以规范。《撤诉规定》第1条规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。